Právní režim vlastnického práva k nedokončeným a nezkolaudovaným komunikacím a možnosti získání vlastnického práva k nim. Řešení situace vlastníků a stavebníků přilehlých pozemků

V konkrétně řešeném případě naší advokátní kanceláří bylo nutné posoudit situaci režimu vlastnického práva k nedokončeným a nezkolaudovaným komunikacím, k jejichž vybudování dostala povolení stavební společnost, která v průběhu investičního záměru projekt nedokončila a zkrachovala, bylo rozhodnuto o její likvidaci a následně s ní bylo zahájeno insolvenční řízení, kdy způsobem řešení úpadku byl zvolen konkurz a následně došlo k výmazu společnosti z obchodního rejstříku. Výmaz společnosti se stal problémovým proto, že ve společnosti zůstal nezpeněžitelný majetek, a to právě předmětné nedostavěné komunikace, které ale po výmazu společnosti z OR (tzn. z právního pohledu zrušení a zániku právnické osoby jakožto subjektu práva) nemohla společnost již na obec převést. Nedostavěné a nezkolaudované komunikace ve vnějším světě samozřejmě fakticky existují a vznikla tedy zásadní potřeba se vypořádat s otázkou vlastnického práva k nim a vyřešením otázky, zda již náhodou nejsou v majetku obce, případně jiného právního subjektu, případně jak docílit toho, aby se staly majetkem obce.

S výše naznačenou otázkou přímo souvisí situace vlastníků pozemků přilehlých ke komunikaci, z nichž mnoho je či chce být stavebníky a velmi jim komplikuje jejich vlastní stavební řízení nepřehledná situace kolem vlastnictví komunikace (níže ve stanovisku bude řešena i problematika rozdílného vlastnictví pozemku a stavby silnice – rozuměj v rámci tohoto stanoviska pojízdné asfaltové části). Položenou otázkou tedy také je, zda a případně jak může obec pomoci těmto osobám.

Každá situace bude samozřejmě úplně jiná a článek si tedy neklade za cíl nalézt univerzální řešení, ale vytvořit u čtenáře představu a směr, jakým by se mohlo řešení obdobných situací ubírat. Naše advokátní kancelář může být komukoli při řešení podobných situací nápomocna.

Z pohledu legislativy bude vždy v nutné pracovat zpravidla se zákonem č.40/1964 Sb., starým občanský zákoník (dále jen „SOZ“), 89/2012 Sb., občanský zákoník (dále jen „NOZ“), zákonem č. 513/1991 Sb. obchodní zákoník, zákonem č. 182/2006 Sb. Insolvenční zákon, zákonem č. 13/1997 o pozemních komunikacích (dále jen „ZoPK“), zákonem 183/2006 Sb. starý stavební zákon, zákonem č. 283/2021 Sb. stavební zákon, zákonem 416/2009 liniový zákon.

Protože slovo komunikace či pozemní komunikace je možné v kontextu různých právních předpisů vnímat různě široce a různě ho ve svých dopisech či stanoviscích vnímaly a používaly osoby listiny tvořící, definujeme si pro účely tohoto stanoviska výrazy užívané níže v textu takto

Pozemek – pozemky, které jsou nesporně dle zápisu v katastru nemovitostí ve vlastnictví obce a na kterých je více či méně dokončená stavba komunikace
Silnice – ucelená, pojízdná (pochozí) a vyasfaltovaná či jinak zpevněná část povrchu země
Pozemní komunikace či dále také pouze jako Komunikace – pozemní komunikace tak, jak je definuje zákon č. 13/1997 o pozemních komunikacích 

Komunikace jako věc v právním smysl

Na úvod řešení problému je nutné si položit otázku, která ještě nebyla nikým dříve zkoumána, zda je vůbec možné vnímat předmětné Silnice jako samostatné věci v právním smyslu tzn. jako věci, se kterými lze nakládat, a které mohou být samostatně předmětem právních vztahů vč. práva vlastnického. Pokud ano, zda jde o věci movité či nemovité. Jinými slovy, zda vůbec developer někdy Silnici z pohledu soukromého práva vlastnila. Pokud by Silnice nebyla samostatnou věcí v právním smyslu, pak by vše, co by se nacházelo na Pozemcích bylo ve vlastnictví vlastníka pozemku tzn. ve vlastnictví obce.

Z těchto důvodů proběhlo šetření původního a stavu aktuálního. Bylo zjištěno, že aktuální stav se velmi zásadně odlišuje od stavu před zahájením výstavby. Kvalita dosavadních cest i jejich polohové určení v terénu (tedy umístění na pozemcích) jsou dnes výrazně jiné než předtím. Samo o sobě tedy není možné vnímat aktivitu developera jako pouze nějaké úpravy či opravy již původních komunikací. V takovém případě je nutné posuzovat do jaké míry naplňuje nová Silnice vybudovaná povahu stavby v právním slova smyslu dle SOZ.

Je obecně známo a lze tedy pro potřeby tohoto stanoviska zjednodušit, že SOZ vnímal stavbu a pozemek jako dvě samostatné nemovité věci v právním slova smyslu. Oproti tomu NOZ zavedl zásadu, že stavba je součástí pozemku. Pokud ke dni účinnosti NOZ byla stavba i pozemek ve vlastnictví totožné osoby, stavba s pozemkem automaticky splynula. Splynutí se samozřejmě velmi jednoduše posuzuje, pokud je stavba i pozemek zapsána v katastru nemovitostí. V tomto případě, tedy Pozemku a Silnice tomu tak však není, jelikož Pozemní komunikace jako stavby se do katastru nezapisují.      

V době vydání stavebního povolení developerovi, tedy za účinnosti SOZ a při neexistenci liniového zákona tak, jak ho známe dnes, si musíme pomoci výkladem práva. Uvedené vztahy se budou řešit úpravou dle SOZ, a to vzhledem k § 3028 odst. 2 NOZ, kdy není‑li dále stanoveno jinak, řídí se ustanoveními tohoto zákona i právní poměry týkající se práv osobních, rodinných a věcných; jejich vznik, jakož i práva a povinnosti z nich vzniklé přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona se však posuzují podle dosavadních právních předpisů. Nemovitost byla definována dle §119 odst.2 SOZ takto: Nemovitostmi jsou pozemky a stavby spojené se zemí pevným základem.

Vždy záleží na konkrétních okolnostech daného případu, aby bylo možno říci, zda je předmětná Silnice samostatnou věcí, a tudíž může mít odlišného vlastníka od vlastníka pozemku, na kterém leží. Opět vzhledem k určitému zjednodušení pro toto stanovisko lze shrnout, že rozhodující jsou přitom dvě kritéria. Prvým kritériem je, aby Silnice byla jednoznačně vymezitelnou a definovatelnou částí zemského povrhu - světa tzn. zda je možné určit, kde končí pozemek a kde začíná stavba. Právní obec shodla na tom, že za vymezitelnou část zemského povrchu je možné vnímat Silnici tvořenou živičným povrchem a konstrukčními vrstvami. Naopak o nevymezitelnou část zemského povrchu jde tehdy, pokud půjde pouze o navrstvení přírodního materiálu na povrchu pozemku (např. stěrku, antuky atd.). Druhým kritériem je vyřešení otázky, zda pozemní komunikace není součástí pozemku. Je tedy třeba zodpovědět otázku, zda pozemní komunikace dle povahy pozemku k němu nenáleží a nemůže být oddělena, aniž by se tím věc znehodnotila. Přitom je třeba vycházet i z toho, zda je účelné, aby stavba jako samostatná věc byla předmětem právních vztahů (např. koupě a prodeje, nájmu apod.). Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že podstatná je i funkce pozemku. Za součást pozemku přiznal betonové panely na pozemku, který vždy sloužil jako odkládací plocha – betonové panely pouze tuto funkci zlepšily, nicméně nedělalo to z této části samostatnou Silnici.

Například dle rozhodnutí NSS ČR ve věci vedené pod sp. zn. 5 As 62/2008 – 59 ze dne 11.9.2009 soud považoval místní komunikaci tvořenou zámkovou dlažbou položenou na několika vrstvách sypkých materiálů již za samostatnou nemovitost a definoval následující právní věty: Pro posouzení otázky, zda je účelová komunikace (§ 7 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích) stavbou spojenou se zemí pevným základem, tj. samostatnou nemovitou věcí, nebo zda je součástí pozemku, na němž se nachází, jsou rozhodná stejná hlediska jako v případě jiných pozemních komunikací. Pokud je stavební provedení účelové komunikace takové, že lze jednoznačně vymezit, kde končí pozemek a začíná stavba, a pokud zároveň nelze stavební provedení účelové komunikace odstranit bez jejího zničení či zásadního zhoršení její sjízdnosti či schůdnosti, půjde o samostatnou nemovitou věc ve smyslu § 119 odst. 2 občanského zákoníku, která je samostatným předmětem právních vztahů. Rozhodovací praxe NSS ČR se následně i nadále rozvíjela v tomto duchu a do dnes se od této zavedené praxe neodchýlila.

Z výše uvedeného můžeme tedy konstatovat 2 modelové situace. V prvé z nich je na pozemek navezena vrstva štěrku, který je následně uježděn. V takovém případě není možné hovořit o zpracování cizí věci na novou věc v právním smyslu dle § 135b SOZ, ale o přírůstku věci ve smyslu § 135a SOZ. Vlastníkem takto uježděného štěrku se stal vlastník pozemku. Naopak v situaci, kdy na historické polní cestě vznikla jako výsledek určité stavební činnosti nová asfaltová komunikace s obrubami, zhutněným základem a vrstvami asfaltu, pak půjde zcela určitě o samostatnou věc v právním smyslu. Samotný veřejnoprávní akt provedení kolaudace stavby nemá na soukromoprávní povahu stavby žádný vliv.

V námi řešeném případě jsme došli k názoru, že s přihlédnutím k existenci projektové dokumentace, stavebního povolení a hlavně faktické podoby stavby, která je dotažena již poměrně daleko z pohledu svého technického zpracování, jde o věc v právním smyslu a je možné tedy se Silnicí zcela samostatně i nakládat, může mít vlastníka odlišného od vlastníka pozemku. V daném případě lze tedy dovodit, že vlastníkem Silnice je stavebník, tedy developer. Silnici je možné považovat za věc nemovitou.

Na tomto místě považujeme ještě za důležité poznamenat, že ke zpracování jsme měli v rámci podkladů také listinu s názvem Smlouva o výpůjčce, na základě které obec poskytla developerovi Pozemky ke stavbě infrastruktury vč. Silnice. Řešení situace ve stavebním řízení skrze smlouvu o výpůjčce právní řád umožňoval. V takovém případě se tehdy měla situace ohledně vlastnictví vzniknuvší Silnice řešit lépe rovnou a podrobněji přímo ve smlouvě a obec by dnes nemusela tuto situaci řešit.

Vlastnictví Silnice po zániku právnické osoby Developer.

K otázce vlastnictví nemovité věci po zániku právnické osoby lze konstatovat, že situace v rámci aktuální legislativy není zcela jasná, a to vzhledem k tomu, že situace, ve které se ocitla obec je poměrně nestandartní a málo se ve společnosti v praxi vyskytující. Naše advokátní kancelář prezentuje v zásadě 2 možnosti, jak na danou situaci nahlížet. Odrazovým můstkem je textace §202, §204 odst.1 a §209 NOZ

§202
(1) Nezdaří-li se v přiměřené době celou likvidační podstatu zpeněžit, vyrovná likvidátor z částečného výtěžku přednostně náklady a pohledávky z první a pak z druhé skupiny, je-li to možné; tím není dotčen § 201 odst. 2. Poté likvidátor nabídne věřitelům pohledávek třetí skupiny likvidační podstatu k převzetí na úhradu dluhů.

(2) Nezdaří-li se v přiměřené době zpeněžit likvidační podstatu ani zčásti, anebo nejsou-li z částečného výtěžku pohledávky první a druhé skupiny zcela vyrovnány, likvidátor nabídne likvidační podstatu k převzetí všem věřitelům.

(3) O věřiteli, jemuž byla likvidační podstata nabídnuta podle odstavce 1 nebo 2 a do dvou měsíců se k nabídce nevyjádřil, platí, že nabídku přijal; tento účinek nenastane, nepoučil-li jej o tom likvidátor v nabídce.

§ 204
(1) Odmítnou-li všichni věřitelé likvidační podstatu převzít, přechází likvidační podstata dnem zániku právnické osoby na stát; likvidátor to bez zbytečného odkladu oznámí orgánu příslušnému podle jiného zákona.

§209
(1) Zjistí-li se neznámý majetek právnické osoby po jejím výmazu z veřejného rejstříku nebo objeví-li se jiný zájem hodný právní ochrany, soud na návrh toho, kdo osvědčí právní zájem, zruší výmaz právnické osoby, rozhodne o její likvidaci a jmenuje likvidátora. Kdo vede veřejný rejstřík, do něho podle tohoto rozhodnutí zapíše obnovení právnické osoby, skutečnost, že je v likvidaci a údaje o likvidátorovi. Od obnovení se na právnickou osobu hledí, jako by nikdy nezanikla.

(2) Byla-li právnická osoba obnovena vzhledem k zjištění neznámého majetku, obnoví se neuspokojené pohledávky jejích věřitelů.

Právě pro nedostatek relevantní judikatury je nutné počítat potenciálně s dvěma závěry:

1. přešlo vlastnictví Silnice ze zákona, tedy automaticky ke dni zániku developera, na stát, a to podle ust. §204 odst.1 NOZ (případně jako věc opuštěná) a nedá se s tím nyní již nic dělat a je nutné komunikovat s ÚZSVM o převodu tohoto majetku (úmyslně se vzhledem k závěrům tohoto stanoviska nezabývám otázkou, zda byly naplněny veškeré potřebné předpoklady, jako je např. existence odmítnut převzetí majetku věřiteli atd.), nebo
2. je možné uvažovat o postupu předvídaným v §209 NOZ, docílit zrušené výmazu právnické osoby tzn. obnovení developera = stavebníka v obchodním rejstříku vč. veškerých práv k věcem, které měla společnost ke dni jejího zániku a výmazu z obchodního rejstříku.

Dle našeho názoru zákonodárce velmi správně legislativně vymezil text výše uvedených ustanovení NOZ přesně tak, jak byl jeho záměr a systematický výklad kombinace výše uvedených ustanovení nás dovede k tomu, že správným postupem by měl být spíše postup dle §209 NOZ.

K výše uvedenému závěru jsme dospěli z těchto důvodů. Je nepochybně možné doslovným výkladem §204 odst.1 NOZ dojít k názoru, že cílem zákonodárce bylo zajistit, aby věci nezůstaly bez vlastníka a paušálně stanovuje zákonné obecné pravidlo, za jakých podmínek přejdou nezpeněžené věci z majetku právnické osoby na stát. Zákonné ustanovení neuvádí žádný jiný alternativní subjekt a nepřipouští jakoukoli jinou možnost, na koho by mohl nezpeněžitelný majetek přejít. Organizační složkou státu, která je dle zákona nadán pravomocemi zastupovat stát a hospodařit s takto nabytým majetkem, je Úřad pro zastupování státu ve věcech majetkových. Okamžikem přechodu vlastnictví je den zániku právnické osoby z jejíhož majetku na stát vlastnictví přechází. Pokud by tedy nyní nedošlo k žádným dalším právním krokům, tak by obci nezbylo nic jiného, než převzetí infrastruktury vyjednat s UZSVM (o způsobu převzetí více v další kapitole stanoviska)

Protože však není možné vykládat právní předpis bez dalšího, ale v kontextu věcně souvisejících ustanovení zákona, je možné přistoupit k aplikaci §209 odst.1 NOZ. Zajímavé je, že v případě tohoto ustanovení zákona došlo v textaci NOZ ke změně oproti předcházející právní úpravě obsažené v obchodním zákoníku. Nové ustanovení v NOZ nejen, že rozšiřuje okruh osob, které mohou navrhnout a iniciovat obnovení právnické osoby, ale dokonce rozšiřuje i okruh situací, kdy k obnovení právnické osoby může dojít. Nově je možné obnovení společnosti nejen v případě, kdy se zjistí-li se neznámý majetek právnické osoby po jejím výmazu z veřejného rejstříku, ale i za situace, když se objeví jiný zájem hodný právní ochrany. V těchto dvou případech zruší soud výmaz právnické osoby na návrh toho, kdo osvědčí právní zájem. Soud současně rozhodne o její likvidaci a jmenuje likvidátora. Takové právnické osobě se obnoví zápis v obchodním rejstříku s poznámkou, že je v likvidaci.  

V rámci legislativní techniky není možné ignorovat, že zákonodárce přidal do slovního vyjádření textu zákona rozšíření okruhu osob i situací oproti textu staršímu. Nesouhlasíme tedy s právními názory, které odkazují na to, že by bylo možné v plné míře využít původní judikaturu a komentáře z doby účinnosti staré právní úpravy. Zejména pak nesouhlasíme se závěry jednoho z právních stanovisek, které uvádí, že lze očekávat, že soud nepovolí tzv. „obživnutí“ společnosti z důvodu, že předmětem obživnutí by měl být majetek, který byl již dříve znám. Naopak máme za to a shodujeme se tím s dílčími závěry odborné veřejnosti, že řešená situace může velmi pravděpodobně naplňovat právě tzv. jiný zájem hodný právní ochrany, pro který by mohla obec tzn. osoba osvědčující právní zájem na věci vyvolat obnovení společnosti a následně dokončení procesu likvidace vč. získání komunikací. Ostatně existenci „známé“ nemovité věci jako „jiného zájmu hodného právní ochrany“ se otevřeně staví i autoři komentáře nakladatelství C. H. BECK k občanskému zákoníku, kde vyjmenovávají dokonce několik situací, kdy by to bylo v praxi praktické.

Velmi důležitá a zcela zásadní je i poslední věda §209 odst.1 NOZ, která říká, že od obnovení se na právnickou osobu hledí, jako by nikdy nezanikla. Dle našeho názoru tím zákon preventivně předchází výkladovým problémům ve vztahu k okamžiku převodu vlastnictví majetku na stát. Pokud totiž §204 odst.1 NOZ říká, že majetek přechází na stát dnem zániku právnické osoby, avšak §209 odst.1 NOZ předvídá, že se po obnovení hledí na právnickou osobu, jako kdyby nikdy nezanikla, pak musíme dle názoru naší advokátní kanceláře bezesporu také přijmout logický závěr, že pokud nikdy nezanikla, nemohl nikdy nastat okamžik, který je podmínkou převodu majetku na stát a tudíž nemohly nemovitosti do vlastnictví státu platně přejít.

Závěrem této kapitoly uvádíme, že v řešené věci nám byl znám a sdělen i názor UZSVM, dle kterého se stal stát vlastníkem a je ochoten převzít infrastrukturu mimo pozemních komunikací. V této souvislosti UZSVM odkazuje na ustanovení zákona o pozemních komunikacích, které uvádí, že pozemní komunikace jsou ze zákona ve vlastnictví obce. Takový závěr je dle našeho názoru i vzhledem k výše uvedenému zcela nesprávný hned z několika důvodů. V prvé řadě vůbec nereflektuje, fakt, že stavba Silnice nemusí být automaticky ve vlastnictví obce (nestává se vlastnictvím obce automaticky ze zákona o pozemních komunikacích minimálně do doby, dokud nedojde k jejímu majetkovému vypořádání). Navíc pozemky nejsou zařazeny v pasportu místních komunikací a jsou tedy pouze veřejně přístupnými účelovými komunikacemi, které mohou být i ve vlastnictví třetí osoby. V druhé řadě si stát v zastoupení UZSVM nemůže vybírat právě na základě §204 odst.1 NOZ, co mu případně či nepřipadne. Buď UZSVM připustí, že na něj přešel veškerý majetek, a tedy i veškerá infrastruktura vč. všech liniových staveb (bezesporu vč. Silnice), nebo nepřešlo nic. Obojí není možné.

Doporučení vhodného dalšího procesního postupu směřujícího k vypořádání vlastnictví k Silnici

Dle našeho názoru mají obce v podobných situacích následující možné přístupy, jak se procesně k vlastnictví Silnice zachovat:

1. Chovat se k Silnici jako její vlastník
2. Vyjednávat s UZSVM
3. Iniciovat obnovení společnosti developera
4. Odejmutí vlastnického práva ke stavbě

Za výhodu lze považovat, že je pouze v rukou obce, jaký z postupů se rozhodne využít.

a) Chovat se k Silnici jako její vlastník
Obec může zaujmout takové stanovisko, že Silnice je v jejím vlastnictví samostatně, případně jak součást pozemku ve vlastnictví obce. Obec by se v takové situaci musela odkázat například na to, že nepovažuje stavbu za věc v právním smyslu (třeba proto, že míra jejího dostavění není tak vysoká, že za stavbu považovat lze), nebo podobně, jako UZSVM jednoduše odkázat na §9 odst.1 ZoPK, případně najít jiné odůvodnění. Výhodou tohoto postupu je jeho jednoduchost. Obec se fakticky ujme držby infrastruktury, začne se jako vlastník chovat a lze s velkou pravděpodobností očekávat, že se tomuto postupu nebude nikdo nikdy bránit, jelikož developer již neexistuje a velmi pravděpodobně neexistuje ani žádný jiný subjekt, který by měl byť sebemenší zájem tuto situaci řešit. V zásadě obratem by se mohla obec začít chovat jako vlastník, vydávat souhlasná stanoviska vlastníkům okolních pozemků s napojením na pozemní komunikaci atd. Nejpozději po 20ti letech by následně mohlo dojít i ke zhojení této situace na základě mimořádného vydržení nemovitosti (opět ani otázku potenciálního vydržení či mimořádného vydržení jsme však podrobně nerozpracovávali a pokud by se rozhodla obec jít touto cestou, bylo by vhodné stanovisko o tuto otázku dopracovat).

Nevýhodou tohoto postupu je, že byť lze v takto specifickém případě velmi těžko říci, zda je něco nepochybně po právní stránce správně, můžeme za naší advokátní kancelář konstatovat, že tento postup je spíše v rozporu s předpokládaným výkladem zákona. I když je to velmi nepravděpodobné, mohlo by se stát, že obec zainvestuje dodělání Silnice a nějaká třetí osoba bude následně usilovat o obnovení společnosti, přičemž čistě teoreticky by ji pak mohl do vlastnictví v rámci likvidace získat někdo jiný. Pak by mohlo jít o zmařenou investici a jednání obce v rozporu s jednáním a péčí řádného hospodáře. Samozřejmě věc by nebyla černobílá, navíc ještě jednou zdůrazňujeme, že nastání takové situace by bylo velmi nepravděpodobné.

Je zřejmé, že by bylo vhodné si takový postup schválit v orgánech obce, což by vyžadovalo i určitou rozhodnost a odvahu volených zastupitelů. Sami bychom tento postup spíše nedoporučovali, byť si uvědomujeme jeho jednoduchost, levnost a praktičnost.    

b) Vyjednávat s UZSVM
Podaří-li se obci přesvědčit UZSVM, že Silnice spolu s infrastrukturou přešly do vlastnictví státu (pokud by bylo nutné, jsme ochotni se případně účastnit potenciálního ústního jednání), pak by mohlo jít o legislativně konformní postup. Z informací, které máme pouze od obce to vypadá, že však může být problém právě v přístupu UZSVM. Pokud by se jejich přístup k věci nezměnil, pak by bylo nutné podat žalobu na určení vlastnického práva k věci. Takové soudní jednání by určitě trvalo dle rychlosti soudu 1-3 roky. Bez mimosoudní dohody s UZSVM tedy není efektivní touto cestou pokračovat.

c) Iniciovat obnovení společnosti
I tento postup považujeme za relevantní, správný a za jistých okolností, zejména při nemožnosti dohody s UZSVM, za efektivní a potenciálně úspěšný. Za určitou nevýhodu tohoto postupu je možné považovat právě určitou nejistotu z pohledu názoru soudu o přípustnosti obnovení společnosti tzn. naplnění zájmu hodného právní ochrany a osvědčení právního zájmu obce. Pokud by nebyla možná dohoda s UZSVM a soud neobnovil společnost, pak by nezbylo už nic jiného, než podat výše zmíněnou žalobu na určení vlastnictví věci. Dle našeho názoru však tento postup nebude nutný, jelikož se podaří věc vyřešit skrze některou z výše předestřených možností.

d) Odejmutí vlastnického práva ke stavbě – vyvlastnění
Poslední možností je postup předvídaný §17 ZoPK ve spojení s využitím zákona č. 184/2006 Sb., o vyvlastnění. Ani tuto alternativu jsme nerozpracovávali podrobně, jelikož jsme nepředpokládali její využití. Předně poznamenáváme, že problémem by mohl být zejména fakt, že aktuálně neexistuje subjekt, vůči kterému by mohlo probíhat vyvlastňovací řízení, ale i další sporné právní otázky. V případě potřeby jsme připraveni stanovisko v tomto rozsahu rozšířit.

§17
(1) Dálnice, silnice a místní komunikace I. třídy, jejich součásti, příslušenství a stavby související jsou veřejně prospěšné. Za související stavbu se pro tyto účely považuje i stezka pro cyklisty a stezka pro chodce a cyklisty souběžná se silnicí nebo místní komunikací I. třídy.
(2) Podle zvláštního právního předpisu7) lze odejmout nebo omezit

• a) vlastnické právo k pozemku nebo ke stavbě nebo právo odpovídající věcnému břemenu k pozemku nebo ke stavbě potřebným k uskutečnění výstavby, opravy, úpravy, modernizace nebo rekonstrukce dálnice, silnice, místní komunikace I. třídy, jejich součástí, příslušenství nebo staveb souvisejících,
• b) vlastnické právo k pozemku, jestliže byla dálnice, silnice nebo místní komunikace zřízena na cizím pozemku.

Přístup obce vůči vlastníkům přilehlých pozemků a stavebníkům do vyřešení vlastnických vztahů.

Při umisťování nových staveb je nutné respektovat obecné požadavky na výstavbu, které jsou upraveny prováděcí předpisy ke stavebnímu zákonu. Z těchto předpisů mimo jiné vyplývá, že stavby musí být umístěny tak, aby bylo umožněno jejich připojení na pozemní komunikace. Stavba, jako sousední nemovitost, se na pozemní komunikaci připojuje pomocí sjezdů a nájezdů. Silniční správní úřad a Stavební úřad tedy budou požadovat stanovisko vlastníka komunikace.

Pro povolní připojení je důležité primárně posouzení souladu navrhovaného řešení s požadavky stanovenými zákonem o pozemních komunikací, resp. posouzení nezbytnosti a vhodnosti konkrétního navrženého řešení připojení, a to zejména s ohledem na plynulost a bezpečnost silničního provozu. Právě zhodnocení vlivu připojení na plynulost a bezpečnost silničního provozu bude zcela zásadní na výsledek vedeného řízení. Vyhodnocení situace správním orgánem přitom bude v každém případě nutné posuzovat s ohledem na konkrétní specifika daného případu a připojení.

Pokud však ve správním řízení orgány státní správy požadují (byť zatím údajně pouze neformálně) po stavebníkovi souhlas vlastníka komunikace s napojením stavby na pozemní komunikaci, přičemž bez této listiny i přes plnění ostatních podmínek pro vydání stavebního povolení odmítá vydat stavební povolení, pak je dle našeho názoru takový postup nesprávný. I zde hraje roli drobná, ale důležitá změna v textu § 10 odst.5 ZoPK.

Předmětné ustanovení §10 ZoPK prošlo historicky nikoliv nepatrným vývojem, přičemž pro stavebníka je významným posunem zejména skutečnost, že již není závislý na souhlasu vlastníka pozemní komunikace, který by svým (ne)souhlasem mohl záměrně bránit vydání kladného územního a stavebního rozhodnutí. Zákon o pozemních komunikacích vymezuje podmínky pro připojování pozemních komunikací navzájem a připojování sousedních nemovitostí na pozemní komunikaci za pomoci zřízení sjezdů nebo nájezdů.  Stavební úřad přitom v rámci povolovacího procesu zohledňuje stanovisko vlastníka dotčené pozemní komunikace (jde-li o připojení na dálnici, silnici či místní komunikaci) respektive Policie České republiky v ostatních případech.

§10 Připojování pozemních komunikací
(1) Pozemní komunikace lze navzájem připojovat zřizováním křižovatek nebo připojovat na ně sousední nemovitosti zřízením sjezdů nebo nájezdů. Přímé připojení sousední nemovitosti na pozemní komunikaci není účelovou komunikací.

(4) Souvisí-li připojení pozemních komunikací navzájem nebo připojení sousední nemovitosti na dálnici, silnici a místní komunikaci, vyžadující povolení podle tohoto zákona, se záměrem povolovaným podle stavebního zákona, rozhodne o povolení připojení pozemních komunikací navzájem nebo připojení sousední nemovitosti na dálnici, silnici a místní komunikaci, jakož i úpravě takového připojení nebo jeho zrušení stavební úřad rozhodnutím o povolení záměru podle stavebního zákona.

(5) K žádosti o povolení připojení podle odstavce 4 žadatel připojí také vyjádření vlastníka dotčené pozemní komunikace a jedná-li se o dálnici vyjádření Ministerstva vnitra, v ostatních případech vyjádření Policie České republiky. Nevydá-li vlastník dotčené komunikace vyjádření do 30 dnů od doručení žádosti, která má všechny náležitosti potřebné pro posouzení připojení, platí, že k připojení nemá připomínky a s připojením souhlasí.

Skutečnost, že ve stavebním řízení bude od vlastníka pozemní komunikace vyžádáno předložení „pouhého“ stanoviska k připojení k dotčené pozemní komunikaci, je zde zásadní. Tuto změnu sebou přinesla novela zákona o pozemních komunikacích, která byla provedena zákonem č. 268/2015 Sb. účinná od 31. 12. 2015. Do přijetí novely platilo, že příslušný silniční správní úřad si před vydáním povolení o připojení sousední nemovitosti vyžádá předchozí souhlas vlastníka dotčené pozemní komunikace, přičemž co do oprávněnosti (ne)udělení souhlasu vlastníka pozemní komunikace nebyly zákonem vymezeny žádné specifické důvody, pro něž vlastník pozemní komunikace může souhlas neudělit. Vlastník pozemní komunikace tak mohl téměř bez omezení sledovat pouze své vlastní zájmy - například reflektovat svůj osobní negativní vztah vůči stavebníkovi, přičemž neexistoval žádný zákonný mechanismus, kterým by bylo možné nesouhlas vlastníka pozemní komunikace nahradit. Bez souhlasu vlastníka pozemní komunikace však nebylo možné připojení k pozemní komunikaci povolit.

Zákonodárce pravděpodobně reflektoval skutečnost, že v praxi mohlo tímto způsobem docházet k jakési šikaně stavebníků bez možnosti náležité obrany proti bránění v získání stavebního povolení.

Pakliže se však od 31.12.2015 vyžaduje jako podklad pro povolení připojení k pozemní komunikaci „pouze“ stanovisko vlastníka, vzniká zde cílená možnost posuzování objektivity a legitimnosti důvodů pro neudělení souhlasu ze strany vlastníka pozemní komunikace a správního uvážení, jak neudělení souhlasu správní orgán objektivně posoudí. Vlastník pozemní komunikace nemůže nadále z čistě subjektivních důvodů bránit připojení k pozemní komunikaci, neboť je možné k nesouhlasnému postoji vlastníka pozemní komunikace nepřihlížet a připojení k pozemní komunikaci i přesto povolit. V takovém případě se však úřad musí náležitě vypořádat v rámci odůvodnění svého rozhodnutí s tím, proč tak učinil. To bude mít jednodušší v případě, pokud se vlastník komunikace vůbec nevyjádří. Poslední věta §10 odst 5 ZoPK totiž uvádí, že pokud vlastník dotčené komunikace nevydá vyjádření do 30 dnů od doručení žádosti, která má všechny náležitosti potřebné pro posouzení připojení, platí, že k připojení nemá připomínky a s připojením souhlasí.

Pokud je nám známo, má obec i vlastníci přilehlých pozemků a stavebníci stejný cíl, když obec nemá zájem bránit stavebníkům v získání stavebního povolení. Dle našeho názoru stavebníci mají právo požadovat, aby stavební úřad vydal stavební povolení i za předpokladu, že nebude vyjádřen výslovný souhlas s připojením na pozemní komunikaci. Tím spíše v daném případě.

Máme však za to, že stavebníkům by mohlo ve stavebním řízení pomoci, pokud by jim obec vydávala alespoň taková stanoviska, ze kterých bude stavebnímu úřadu patrné, že obec, jakožto vlastník Pozemků a současně pravděpodobný budoucí vlastník Silnice nemá námitky proti napojení pozemní komunikaci. Navrhujeme např. toto vyjádření:

K žádosti o povolení připojení stavebníka XY na pozemní komunikaci XY sdělujeme, že v současné době není zcela bez pochybností vyřešeno vlastnictví fyzické stavby – komunikace k níž má být stavebník připojen. Nicméně z titulu vlastníka pozemků po kterých je vedena veřejně přístupná účelová komunikace nutná k napojení stavby stavebníka a zároveň jakožto pravděpodobný budoucí vlastník fyzické stavby – komunikace, nemáme námitky proti napojení stavebníka na pozemní komunikaci.

Otevřené zůstávají i nadále otázky výkladu ustanovení co do subjektu, který poskytuje souhlas s připojením na veřejně přístupnou účelovou komunikaci, jakož i k otázku, zda by nemělo stačit stavebnímu úřadu potenciálně vyjádření pouze vlastníka pozemku (zda není aktuální zákonné vyjádření pouze určitou nedokonalostí při využití legislativní techniky).